贵阳市云岩区社区治理问题调研报告

调研报告

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摘要：社区连着千家万户，做好社区工作非常有意义。近期，省委政研室联合调研组深入云岩区调研，了解云岩区加强社区治理的主要做法及成效，分析存在的突出问题，提出了加强和改进社区治理的工作建议。

贵阳市云岩区社区治理问题调研报告

联合调研组

(六字名字和职务替换)曾深刻指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。”目前，我国80%以上的经济总量产生于城市、50%以上的人口生活在城市，整体上进入城镇化较快发展的阶段。随着城市人口数量不断增加，“城市病”日益成为影响全面建成小康社会和基本现代化建设质量的重大问题。加强社区治理对于根治“城市病”、提升全面小康社会质量和水平、推进治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。根据省委领导同志的批示精神，省委政研室联合省民政厅、省人力资源社会保障厅及贵阳市有关部门，就贵阳市云岩区社区治理问题开展了专题调研，现将有关情况报告如下：

一、贵阳市云岩区加强社区治理的主要做法及成效

云岩区认真落实省委、省政府和贵阳市委、市政府决策部署，在推进治理体系和治理能力现代化方面做了大量工作，努力使社区建设朝着综合性、配套性和协调性方向发展，在服务群众、改善民生、社会治理等方面取得了明显成效。

(一)规范社区建设，努力维护基层体制改革成果。云岩区推进“街道办事处”改“新型社区”后，区委、区政府认真研究新型社区服务中心运行机制，理顺新型社区服务中心与区政府、居委会和社会组织的关系，努力使政府工作不越位、社区服务不缺位、居民自治不错位。成立社会工作调度例会制度，由区委、区政府主要领导定期主持召开专题会议，研究解决社会工作领域存在的困难和问题，统筹推动社会建设各项工作。采取选举制、席位制、常设制，成立社区事务协商议事委员会、社区事务监督评估委员会，通过构建“议事室”议事等工作模式，促进居民议事会有效发挥作用。

(二)强化统筹协调，倾力实施社区整治提升工程。2013年以来，云岩区全面开展“三创一强一提升”活动和“新型社区·温馨家园”社区公益事业项目建设，大力实施“三年千院”行动计划，获批项目409个，整体改造院落213个，局部改造院落200个，打造了宅吉社区白腊井、庆丰1号院、2号院，北京路社区北新区路109号院、樱花巷8号院、14号院，省府社区扁井巷241号院等一批精品小区。坚持“建管并举、群众自治”，积极探索老旧小区(院落)“准物业”管理有效形式，打造了水东社区安井村、金鸭社区金鸭村、黔灵镇东山村、金关社区金关村、贵轮居委会等5个工作室，更好地为老百姓服务，尽量把矛盾纠纷化解在基层，把隐患苗头解决在萌芽状态。

(三)调整工作思路，合力培育发展社会组织。云岩区推行“建设大平台、依托大数据、实现大共享、促进大沟通、发挥大作用”的思路，以3级组织体系、6步工作法、零距离服务的“360(单字替换)建”模式，着力培育发展社会组织。一是优化发展环境。建立云岩区促进社会组织建设工作领导小组，制定社会组织建设联席会议制度等机制，出台10个支持和规范社会组织发展的政策性文件，打造云岩区社会组织培育发展中心。二是创新发展模式。在全省首创“二合一”社会组织平台搭建模式、“三驻+四步”的社会组织培育模式和“外包式”社会组织管理服务模式。三是提供具体支持。重点培育云岩区欢乐船儿童特殊教育康复中心等40家社会组织，获得项目资金支持100万元，撬动社会资金3700万元。开展公益服务活动460场，累计服务群众1.9万人次。各级媒体宣传报道200余次，多家社会组织被评为优秀志愿者组织(团队)，20余人被评为优秀志愿者或先进个人，其中陈虹荣登(两字名称替换)文明办、新华社等评选的中国好人榜。目前，全区注册的各类社会组织274家，推动了社会治理由政府大包大揽向社会组织、企业、群众共同参与转变，推动社会组织由松散型无序发展、不被群众认可向团结合作有序发展、群众满意度逐步提升转变，整体工作赢得了广大居民群众的认可和社会各界的好评。

(四)构建信息平台，着力深化网格化管理工作。一是大力完善区、社区(镇)两级综合信息平台，在全区各社区落实专人负责网格工作，明确了村(居)负责人担任网格长，全面承担网格工作，全区网格化覆盖率达100%。二是统一采购网格化硬件设备及操作系统、GIS地图，在贵阳市率先建立区级网格指挥中心，夯实了社区治理的硬件基础。三是建立“精细化管理、多元化参与、科学化运转”的工作体系和运行机制，加强了网格员队伍的管理和培训，大力提升网格管理的精细化、扁平化和信息化水平。四是完善以人口、单位(法人)、房屋(楼栋)、公共设施等地理信息、事件分类为主要内容的基础信息数据库，通过对公安、计生、住建、地税、消防等部门收集信息的反复核实、比对，增强网格数据库的实用性、完整性，初步实现了更多领域资源互联、数据共享。

(五)强化综合管理，大力提高社区治理服务能力。2013年1月，云岩区在贵阳市首家推行12319公共服务中心、区网格化管理服务监管中心、百姓—书记区长交流台“三合一”模式。按照“民有所呼、我有所应”和“一线接听、多方服务”的要求，完善目标管理、绩效考核办法，分类建立和完善区直部门与社区考核体系，将民生类处置渠道统一纳入区级12319系统管理，建立联动运行机制，联动全区40多个区直部门、28个社区(镇)，优化行政资源，绑定处置对象，为人民群众提供全天候、全方位、全追踪、全监督的优质服务，有效解决部门分割、资源分散、协作不力等突出问题，全区社会治理的科学化水平不断提高。

二、贵阳市云岩区社区治理存在的突出问题

调研发现，贵阳市云岩区社区治理中存在的问题既有硬件方面的、也有软件方面的，既有建设方面的、也有管理方面的，基层干部群众反映意见最集中、牵涉面最广的是2014年以来贵阳市实施“街道办事处”改“新型社区”改革带来的突出问题。省市区人力资源社会保障及民政部门和基层干部普遍认为，这项改革没有完全到位，与其他问题交织在一起，给社区治理增加了难度，已经到了亟待解决的重要关口。

(一)区域划分不够合理，行政管理成本较大。在改革过程中，云岩区撤销了全部18个街道办事处，仅保留黔灵镇，组建了27个“新型社区”，行政区划调整不尽合理。从辖区面积看，云岩区面积93.57平方公里，除黔灵镇外，27个社区共56.88平方公里。其中，面积5平方公里以上的社区3个，2-5平方公里(不含2平方公里)的社区4个，1-2平方公里(不含1平方公里)的社区5个，1平方公里以下的社区15个，面积最大的金惠社区(11.48平方公里)，尚不到黔灵镇(39.69平方公里)的31.39%，但又是面积最小的中华社区(0.31平方公里)的37倍。从辖区人口看，全区总人口约135万人(其中常住人口98万人，流动人口37万人)，除黔灵镇外，27个社区的常住人口共86.83万人，其中，5万人以上的社区2个，4-5万人(不含4万人)的社区5个，3-4万人(不含3万人)的社区5个，2-3万人(不含2万人)的社区10个，2万人以下的社区5个，人口最多的贵乌社区(7.33万人)是人口最少的金惠社区(0.94万人)的7.8倍，只有黔灵镇(11.17万人)的65%。基层干部反映，由于社区服务半径和服务人口差别较大，社区之间工作量差异也较大，大部分社区面积不足1平方公里，管理服务半径较小、不利于统筹兼顾；工作人员从原来18个街道办事处上划部分行政编制人员后分摊到27个社区，按照规定配备相应的行政领导和管理服务人员均比较困难，大量工作不能正常开展，工作人员不堪重负；随着城镇化发展，部分社区与黔灵镇之间存在很多“插花地”和“飞地”，城乡规划和产业布局条块分割，社区建设、管理、服务存在推诿扯皮的现象，社会治安、流动人口管理、民政事务等错位缺位现象时有发生，导致行政成本上升和财政资金浪费。

(二)管理体制运行不畅，基层治理瓶颈难破。“新型社区”改革是一项城市微观治理模式创新，旨在推动人力、物力、财力和服务资源向基层集聚，推动公共服务和社会管理工作向基层延伸，构建以社区(单字替换)委为核心，社区服务中心、居民议事会、居委会、驻社区企事业单位、社会组织等多元主体共同参与的“一核多元”城市基层社会治理体系。但由于改革中没有解决好新体制与全省基层政权体制相统一、责权利相一致等问题，实际运行效果并不理想。从职能变化看，撤掉相当于乡镇一级政府的“街道办事处”建立“新型社区”，应对公安、工商、城管、税务、环保、维稳等职能部门实施配套综合改革，把原来“街道办事处”的行政管理职能完全有效转移到区级相应部门，不属于社区职能范围的工作就不能随意压给社区，否则会导致行政管理职能缺位或错位。目前，“新型社区”承担的职能包括强(单字替换)的建设、推动经济发展、组织公共服务、强化综合管理、统筹专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社会(名称替换)等8个方面43个大项156个小项。其中，以社区为主的有105项，以职能部门为主的有51项。改革之初，社区服务中心内设机构为“一厅四部”，即服务大厅和(单字替换)政工作部、社会事务部、群众工作部、城市管理部。2016年6月，社区服务中心内设机构调整为“两办五部”，即综合办公室、(单字替换)建工作部、群众工作部、社会服务部、网格管理办公室、城乡管理部、经济服务部，各部(办)按照职责分工依托社会工作站开展工作。总体看，“新型社区”虽然弱化了抓经济发展、强化了抓社会服务的职能，但仍承担着类似乡镇政府(街道办事处)的职能职责。从实际运行看，社区“大(单字替换)委”构建未达到预期目的，社区(单字替换)委的统筹领导能力与街道办事处(单字替换)工委相比不是增强而是削弱了。没有“行政管理权力”的“新型社区”服务中心，实际上承担着原来“街道办事处”的全部行政管理职责，成为“无职能”的“全能政府”。在具体工作中，市、区两级职能部门“条”上的大量事务和职责最终要落到“新型社区”，但往往放责不放权、放事不放费、费不随事走、人不随事转，责权利不统一的问题日益突出。比如城管执法部门职能下沉受限，大量工作还得依赖社区承担，于是出现社区无权管不了、部门有权但缺人管的局面。从全国范围看，今年4月，(两字名称替换)出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，但由于贵阳市的“新型社区”既不是相当于乡镇一级的街道办事处，也不是普遍意义上的城乡社区，很多具体政策难以落实，即便勉强变通执行也缺乏法律保障和政策底气。

(三)干部进出渠道不通，执行力落实力下降。把行政机构“街道办事处”改为事业性质的“新型社区”，区直部门和社区之间的干部交流通道逐渐封闭，导致基层干部队伍凝固化，执行力、落实力大幅下降。从公务员队伍看，贵阳市编委会核定云岩区行政编制977名(不含政法专项行政编制)，其中原街道办事处核定行政编制240名(社区实际保留公务员〈参公〉身份干部179名)，由云岩区实行实名制动态管理。按规定，社区保留公务员身份人员原则上只能交流到有空编的区直部门工作，由于这些同志年龄不符合规定，加之受区直机关编制限制，实际上很难提拔或交流到区机关、参公单位任职。且只有黔灵镇和区直部门可以招录公务员，公务员补充渠道受限，区直机关干部心存顾虑不愿到社区任职、社区干部因政策障碍不能到机关任职，区直机关与社区干部的双向流动实际上处于停滞状态，社区干部队伍严重老化，出现青黄不接、断档脱节、后继乏人等突出问题。27个社区40岁及以上保留公务员(参公)身份的区管干部共117名，占领导干部职务总数的84.8%，其中，55岁及以上12名，50—54岁41名，45—49岁41名，40—44岁23名。从实际工作状况看，27个社区共核定事业编制人员537名(含事业身份区管干部37名)，原有公司编制人员545名。调研中，社区负责同志普遍反映工作人员数量不足，存在业务不精、效率低下的问题。在社区工作中能够发挥骨干作用的人员，多数属于公司编制，不在行政或事业的体制内，由于政治待遇、经济待遇上不去，工作积极性不高；社区工作人员大部分是临聘人员或实习大学生，“两办五部”不少负责人都由临聘人员担任，干部队伍极不(名称替换)，常常花费大量物力财力进行新聘人员培训，严重影响了工作效率、工作质量和服务水平。

(四)多元主体作用欠缺，基层自治活力不足。云岩区以社区(单字替换)委为核心，社区服务中心、居民议事会、居委会、驻社区企事业单位、社会组织等多元主体共同参与的“一核多元”城市基层社会治理体系并未真正形成，未能激发基层自治活力。一是社区(单字替换)委统筹能力削弱，社区服务中心功能受限。社区大(单字替换)委尚未真正建立起来，社区服务中心作为服务性事业单位，仍要承担大量管理性工作，其管理职能的发挥缺乏法律保障和群众认可。二是居民参与治理积极性不强，居委会自治功能未充分发挥。“新型社区”与居委会的公共服务职责边界划分不清，各级政府部门交办给居委会的行政性任务太多，居委会无法充分发挥自治功能。少数居委会成员认为开展网格化管理就是逐步以网格管理取代居委会，以致产生无事可做的错误认识。广大居民缺乏有效组织，民主参与、民主监督、民主管理的积极性不高。三是行政事业单位管理协调难度较大，社会组织作用发挥不够充分。云岩区内的机关事业单位级别较高，加上一些单位缺乏属地管理意识，社区治理协调难度较大，社会组织也没有充分发挥共建共享的积极作用。

(五)建设管理短板明显，制约治理水平提升。云岩区作为历史悠久的老城区，在城市规划、建设、管理方面存在诸多短板，影响制约着社会治理水平的提升。一是社区缺乏资源。“新型社区”的工作重心是做好公共服务、公共管理、×工作，营造 经济社会发展的良好公共环境，由于缺少土地、空间、公共设施等方面的资源，在资源分属不同群体、部门的情况下，难以有效完成工作任务，难以实现区域经济社会发展目标。二是基础设施建设落后。社区对于打通城市交通死角、解决城市拥堵问题、推进城市棚户区、城中村改造方面心有余而力不足，在市政道路、停车场及服务设施建设方面有想法没办法，导致城市病的治理难度越来越大。三是人居环境提升缓慢。城市社区缺少综合服务设施，凝聚社区居民共建共享意识缺乏抓手，改善人居环境大多依赖政府大包大揽。由于人口密度大，外来人口较多，社区综合整治难度加大，城市垃圾处理、噪声污染治理、车辆违章停放、摊贩占道经营、消防通道堵塞等问题大量存在，社区往往无能为力、无所作为，群众对一些区域人居环境的意见很大。

(六)大数据管理壁垒多，网格管理有待加强。贵阳市着力建设智慧城市，运用大数据提升城市治理水平做了很多探索，但“聚”“通”“用”方面在不少壁垒。一是各部门各单位的数据采集条块分割，同一数据反复入户、重复采集既增加工作量也使群众厌烦；属性不同的“条”数据不够实、不够全、不够整齐，难以进行有效整合；网格化平台与社区实际情况有出入，及时更新难，导致网格化管理系统使用率不高；很多项目设计不科学、操作性不强，不方便于管理和服务，比如查询时候没有复选功能，出不了报表。二是以部门为中心推进信息化在“新型社区”上形成了条块分割的信息孤岛，部门怕影响工作不愿推进信息公开；各级政府及有关部门争新建各类系统平台存在着谁建谁用、重复建设、重建轻用，标准不一、难以联网、无法共享等问题；新型社区办事大厅尽管摆放不少电脑，但一名工作人员只能管理维护一台终端、只能办理一项业务，有的窗口群众排长队、很久办不了一个，有的窗口空无一人、工作人员无事可干。三是网格化管理的设计过于理想化，仍沿用传统的行政管理模式去面对流动性日益增强的社区居民，无法采取及时互动更为便捷的信息采集处理方式，网格员管理能力和水平无法达到“全科医生”的要求，对于居民的管理仍然依靠原有模式进行，依赖于居委会干部。对网格化管理认识上存在偏差，存在重视不够、推动不力的问题，存在“上热下冷”现象，甚至有干部群众认为网格化管理“形同虚设”、“多此一举”。

三、加强和改进贵阳市云岩区社区治理工作的建议

加强和改进贵阳市云岩区城市社区治理工作，必须深入学习贯彻(六字名字和职务替换)关于城市社区治理的重要论述，全面提升城市社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进社区治理体系和治理能力现代化，为全省同步全面小康和加快基本现代化建设破难题、探路子、作表率。

(一)按照(两字名称替换)部署谋划推进社区治理体系现代化。认真贯彻落实(三字名称替换)、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》精神，在省市有关职能部门的指导帮助下，坚持目标导向、问题导向、民生导向，深化“新型社区”管理体制改革，完善(单字替换)委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社区治理体制，实施源头治理、系统治理、综合治理，推进社区治理人本化、法治化、智能化、区域化、精细化。在发挥好政府治理作用的基础上，进一步健全利益诉求表达、利益协调、利益保障机制，引导人们依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，不断提高社区居民议事协商能力和参与治理能力，构建全民共建共享的社区治理格局，让城市生活更加美好。

(二)调整优化新型社区行政区划。建议深化贵阳市城市社区管理体制改革，调整优化云岩区“新型社区”设置，增加行政职能，拓展服务职能。按照打破中心城区原居委会界线、以主次干道为界、综合考虑人口密度和管理面积的原则，将现在的27个“新型社区”调整为10个左右，将黔灵镇部分村就近划归相邻社区；按照保留相对完整地域的原则，重新对村居区域进行合理调整。通过行政区划调整，大幅减少行政成本、有效聚合区域资源，增强公共服务供给能力，为提升城市管理效率和管理水平创造条件。

(三)强化新型社区(单字替换)委核心作用。建议优化“新型社区”(单字替换)委的功能设置与治理结构，着力解决好社区(单字替换)委权责不平衡问题，在强化其主体责任的同时，适当扩大其职权，保证其有能力有效处理城市社区不断出现的新问题新矛盾。调整后的“新型社区”设立大(单字替换)委，把新型社区、驻区单位、新兴领域的(单字替换)建工作统筹起来，打破条块分割、封闭运行的局面，通过资源平台共享共建、日常活动共同开展，以(单字替换)的建设引领社会治理创新；采取高配(单字替换)委书记等有效形式，着力强化大(单字替换)委统筹协调和组织领导能力，以建设服务型(单字替换)组织为抓手，强化便民服务网络建设，精准做好楼宇、园区、商圈、互联网等领域(单字替换)建工作，巩固(单字替换)长期执政的民心基础。

(四)着力完善新型社区管理体制。建议尽快制定“新型社区”的权力清单、责任清单与负面清单，使其在城市社区治理方面不缺位、不错位、不越位。明确新型社区服务中心为区政府派出机构，将部分城市道路、广场、停车场、文化活动场所等资源划归“新型社区”，赋予其城市空间等公共资源管理权限，履行区级政府委托的各项行政管理和社会服务职能。按照“大部制”和“全区总编制基本不变”的原则优化社区服务中心内设机构，合理布局服务大厅，进一步厘清区直部门、社区服务中心和居委会的职能边界，不断提升“新型社区”依法依规加强城市社区治理的能力和水平。加快推进环卫市场化和综合执法扁平化，加强交通、市政、环卫、信息等基础设施建设，完善城市管理数据汇聚、分析和应用机制，整合人口、建筑、产业等公共信息，探索运用大数据建设智慧社区。

(五)着力加强新型社区干部队伍建设。支持云岩区开展以“目标管理、岗位责任、正向激励保障、负向约束惩戒”为主要内容的“四位一体”从严管理干部体制改革，探索建立容错纠错机制和奖惩机制，调动干部干事创业、改革创新、服务群众的积极性和创造性。将社区工作者队伍建设纳入地方人才发展规划，结合实际制定“新型社区”工作者队伍发展专项规划和管理办法，着力解决“街道办事处”改“新型社区”带来的基层干部进出口不畅、执行力落实力下降、干事创业积极性不高等突出问题。支持探索提升城市社区干部队伍能力素质的有效途径，采用定期轮训、挂职锻炼、集中培训等方式，着力提升社区干部服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、化解矛盾纠纷和信息化应用能力，支持其参加社会工作职业资格评价和学历教育等，对获得社会工作职业资格的给予职业津贴。加强社区工作者作风建设，建立群众满意度占主要权重的社区工作者评价机制。及时总结推广社区治理先进经验，积极开展和谐社区建设，广泛宣传城市社区治理创新做法和突出成效，营造全社会关心、支持、参与社区治理的良好氛围。